12月22日，碧霞山景区门口。景区早已被挂上写有“禁止上山游玩”内容的横幅。本报记者 来扬摄
承德碧霞山旅游开发公司就景区相关地块先后领到的国有土地使用证。本报记者 来扬摄
旅游风景区因办证不顺被荒废
“你们是来搞旅游开发的呀？这里风景不错。”
12月22日上午，当中国青年报记者问起碧霞山风景区的旅游资源是否值得开发时，住在风景区附近的一名杨姓村民这样答复。
碧霞山风景区位于河北省承德市滦平县长山峪镇西营村，距离滦平县城约9公里。2004年2月，该风景区被承德市人民政府列为“市级风景名胜区”。据风景区的一名赵姓工作人员介绍，不管冬天夏天，每到周末都有游客前来观光。
但碧霞山风景区的开发者——承德碧霞山旅游开发有限公司（以下简称碧霞山旅游公司）负责人张新峰告诉记者，因为相关地块的土地使用手续一直办理不顺，碧霞山风景区已经荒废了好几年，公司前期投入的千余万元资金的效果与打水漂无异。
碧霞山旅游公司的财务人员房玉奎对风景区被荒废的现状非常无奈。这位曾在当地担任正乡级协调员的老人希望滦平县政府和国土部门能尽快完善风景区的土地使用手续，交付相关土地。
“时间拖得太长了，景区一直没开发完。” 房玉奎说，“很多村民都问，碧霞山旅游公司究竟想不想开发这个景区了？”
让张新峰感到尴尬的是，碧霞山旅游公司虽然持有多张该景区相关地块的国有土地使用证，但其中真正合法有效的只有3张土地使用面积总计为2.93亩的国有土地使用证。其余的几张，更像是摆设。
先上车再补票，以租代征搞开发
关于滦平县国土局一再错发土地证的故事，要从十几年前说起。
1998年8月，张新峰参加了滦平县在北京组织的“招商引资”。他被滦平县政府的优惠政策吸引，决定前往投资。
最初，张新峰与滦平县旅游局签订了合作开发碧霞山风景区的协议，但后来旅游局退出，张新峰自己成立公司，单独开发该项目。
其间，因旅游开发需建造相关建筑和设施，要在风景区内征地进行基础设施建设，张新峰多次找到县政府、国土局和旅游局的相关领导，请求批复用地。为解决征地问题，2000年4月11日，由时任滦平县常务副县长的苏爱国主持召开现场办公会，确定由土地局牵头并负责办理征地手续，“在2000年5月12日前办结并将合法土地使用证发给公司”。
同年4月27日，碧霞山旅游公司与一家名叫“承德百利食品有限公司”的企业签署“土地变更协议”，确定前者获得后者的土地62.4亩。随后，碧霞山旅游公司投入400多万元，对相关土地实行“三通一平”
但在施工过程中，碧霞山旅游公司一直未获得上述土地的相关证件。张新峰多次找到滦平县委及土地局的相关领导，希望能完善这62.4亩土地的相关手续。
后来，时任滦平县副县长的武永东代表县政府找到张新峰，告知其“先上车再补票”，用“以租代征”的方式进行开发。于是，碧霞山旅游公司按照上述指示，交付了两年的土地使用金。
办好了证，却开不了工
此后的一年多，碧霞山风景区的旅游开发项目终于起步。其间，碧霞山旅游公司在向滦平县土地局询问用地手续的办理进展时，总被告知“正办着呢，别急”。
然而，滦平县土地部门先“急”了。
“2001年5月，河北省举行土地执法大检查。滦平县的土地部门发现碧霞山风景区的有关地块还处于‘以租代征’的状态，没有相关证件，于是催碧霞山旅游公司赶紧去办土地证。”房玉奎说。
张新峰也向记者证实，2001年6月，他多次接到滦平县土地部门催他去办证的电话。于是，他在2001年6月6日来到滦平县土地局办理相关手续。
“第一本土地证是在饭桌上办的。”张新峰说。“但里面有差错。”
中国青年报记者看到，这第一本编号为“滦国用（2001）字第0145号”的国有土地使用证载明，用途为“旅游”，使用权类型为“出让”，终止日期为“2038年11月30日”，使用权面积为“41614.58平方米”（即62.4亩——记者注）。
但这本土地证上有一处错误——“土地使用者”一栏填写的是“张新峰”。
“这是公司搞旅游开发，怎么能写我的名字呢？”张新峰当即表示异议。
于是，土地局的工作人员又送来一本土地证，这一回，“土地使用者”一栏填写的是“滦平碧霞山旅游开发有限责任公司”，其余内容与第一本土地证一致。
“这本证虽然写的是公司名称，但是写错了。我注册的公司名称是承德碧霞山旅游公司，但土地证上写的是滦平。”张新峰对此有些哭笑不得——两个多月后，2001年8月22日，他才拿到写对名称的土地证。
尽管前两本土地证的土地使用者信息都存在瑕疵，但张新峰还是按土地局的要求，在6月6日交纳了复耕费、手续费等费用。此外，他还想把每亩8000元，总计49.92万元的征地补偿款交给土地局，但土地局让他把这笔钱直接交给被征地的西营村村委会。然而，当时的村委会主任以没有见到县里的公告为由，拒绝收这笔钱——而正是因为征地补偿款没能给出去，让这第三本所有信息都填对了的土地证难以奏效。
本以为拿到土地证，终于可以放开手脚开发了的承德碧霞山旅游公司，在相关土地上施工时，遭遇了村民的阻拦。一些村民开始破坏施工机械，驱赶施工人员——他们的理由是，虽然承德碧霞山旅游公司持有土地证，但相关土地并未被征用，仍是“以租代征”的形式。因此，只能在这些土地上搞种植，不能搞建设。
无奈之下，张新峰只好又去请滦平县有关领导协调，而旅游开发项目也不得不陷入停滞。
县国土局一再错发土地证
2002年下半年，事情发生了一些转机。
先是熟悉土地手续办理流程的房玉奎在一位县领导的推荐下，在退休后来到碧霞山旅游公司任职；随后，新县长毕建华上任，亲自来到碧霞山风景区主持现场办公会，协调碧霞山旅游开发项目。
记者在《关于碧霞山景区建设相关问题的县长办公会议纪要》上看到，会议决定用重新丈量的方式，解决碧霞山旅游公司与部分村民之间在使用土地面积及四至边界上的争议，“根据土地法有关征用土地的规定，按照有利于景区长远发展和维护群众的切身利益的原则，采取‘一次征地，分期付款’的方式由公司征用，并由公司负责所征土地附着物补偿”。
此外，因村民提出需要为他们在河边留出一条道路，因此，征地的面积变成了59.47亩。剩下的2.93亩再通过拆迁几户村民住宅来实现。
“这等于说，之前的征地无效，要重新征，重新申请土地证。”房玉奎说，此外，土地补偿标准也从每亩8000元提高到每亩1万元。”
于是，按照县长办公会的要求，碧霞山旅游公司与滦平县土地局签订土地出让合同。
“当时国土资源部应该已经制定了2002年版的土地出让格式合同，但不知为什么，我们去签的合同是1994年版的。”房玉奎说。
但碧霞山旅游公司并未太在意这一细节。他们在签完合同后，按要求交纳了50余万元的征地补偿款——这一次，县土地局还是让公司把钱直接给村民。“这次老百姓收了，我们也拿到土地证了。”张新峰说。
于是，碧霞山旅游公司于2002年11月领到了第四本土地证——这编号为“滦国用（2002）字第0247号”的国有土地使用证载明，用途为“旅游业”，使用权类型为“出让”，终止日期为“2042年11月17日”，使用权面积为“39645.47平方米”（即59.47亩——记者注）。
但这本土地证最终也“出错”了。
据房玉奎介绍，那时，国家关于征地的法律法规正好有变动，县级政府征地的面积不能超过3亩，“再加上县土地局局长换了”，碧霞山旅游公司得到的这第四本土地证并未在河北省国土资源厅备案。
张新峰告诉记者，他在2004年多次去县里询问第四本土地证的效力，得到的答复是该证“合理合法”；但他在河北省国土资源厅查询第四本土地证的备案情况时，被告知“不清楚此事”，“没有备案”。
施工过程中，碧霞山旅游公司与村民又发生了纠纷，旅游开发项目再次停滞。公司去找县国土局协调，但没有太大进展。此外，之前答应补征的2.93亩土地也毫无音讯。公司又陷入了办好了证却无法开工的漩涡。
县长鞠躬道歉，说征地不交付，是政府做错了
无奈之下，2006年，张新峰和房玉奎多次去县里追问自己的土地证的效力，希望县里协助推进项目的继续开发。当年9月21日，滦平县政府发布“出让国有土地使用权公告”，认定了碧霞山旅游公司受让碧霞山风景区59.47亩国有土地使用权的事实。但这一公告并没有起到实质作用。此后，于当年12月28日召开的关于解决碧霞山建设相关优惠政策落实问题的县长办公会也没能改变旅游开发项目停滞的状态。
在一次次跑空后，张新峰和房玉奎采取了诉讼的方式，他们对滦平县政府提起行政赔偿申请，从最初的300万元，到后来要求赔偿1000多万元，理由是滦平县政府办理土地证却未能交付土地的行为构成了合同违约，并导致了资金占押、设备折旧和人工费支出等损失。
2005年至2007年，碧霞山旅游公司数次对滦平县政府提起行政诉讼，要求确认政府发证却不交付土地的具体行政行为违法，并申请行政赔偿。法院认定滦平县政府的有关具体行政行为违法；针对行政赔偿的问题，滦平县政府又召开了几次县长办公会予以协调，并决定对碧霞山旅游公司进行经济补偿。
“毕建华县长向我们鞠躬道歉，说在征地不交付的事情上，政府做错了。”房玉奎说。
滦平县国土局甚至在2007年8月10日出具了一份《关于碧霞山景区开发土地情况的说明》，其中第一条写道：“由于2002年为承德碧霞山旅游开发公司办理用地手续不到位，致使承德碧霞山旅游开发公司领取土地手续不完备，因此我局承担相应责任。”
但与此同时，征地的情况再次发生变化。据房玉奎介绍，在2007年7月举行的县长办公会上，滦平县国土部门提出，在碧霞山旅游公司获得的第四本土地证中涉及的国有土地使用权中，有31.77亩土地属于基本农田，有待按法定程序审批。
根据我国土地管理法的规定，征收基本农田，“由国务院批准”。
这意味着，在第四本土地证中，由滦平县政府出让的59.47亩土地使用权中，有一部分土地被征收实属违法。
在此后河北省高级人民法院作出的一份行政判决书中，这一事实得到了确认。
第八本土地证的办理过程多有蹊跷
目前，碧霞山旅游公司还持有4本土地证，其中3本是因为拆迁4户村民住宅获得的对2.93亩土地的使用权，发放于2006年；另一本是2008年10月22日发放的对27.7亩土地的使用权证书，编号为“滦国用（2008）第0206号”——这是碧霞山旅游公司目前获得的第八本，也是目前为止最后一本土地证。
张新峰告诉记者，这第八本土地证在河北省国土资源厅的系统中可以找到备案。然而，该土地证在办理过程中，却有很多蹊跷。
此前，由于与滦平县政府打了几场官司，张新峰和滦平有关方面的关系有所降温。但他仍坚持追要最初约定的面积为62.4亩的国有土地使用权，哪怕是分期分批地办理。
2008年8月，正在出差的张新峰接到了滦平县国土局打来的电话，说滦平县林业局局长和办公室主任要找他盖章，办理相关土地的手续。
张新峰随后在郑州与两人见面。对方让张新峰在两摞材料上盖章，但张新峰翻阅材料时却发现，相关材料是由林地转换成建设用地的审批材料，且有些地方已经签上了他的名字。
“在山下的27.7亩土地是河滩地，一共只有几十棵树，怎么会是林地呢？”张新峰说，“而且，材料上我的名字不是我签的。”
其间，张新峰接到滦平县一位县级领导的电话，试图说服他盖章，但他最后还是拒绝了。
当年9月9日，张新峰又接到滦平县国土局的电话通知，告诉他带上公章去领取土地证。
次日，他来到滦平县国土局。在二楼的出让股办公室，工作人员让他在一份国有建设用地使用权出让合同上签字。
“我看了一下合同，大部分空白处的内容都被划掉了。我就问了一下使用年限和‘三通一平’的事，就签字、盖章了。”张新峰说。
记者在这份合同上看到，除宗地面积、坐落、用途、使用年限和出让价款等空白处填有内容外，其余多处空白被划掉了。在第八条出让价款上，合同载明为“597万元”，但张新峰告诉记者，他并没有交过这笔钱。
在国土局时任局长杨占洲签字、盖章后，张新峰领到了这第八本土地证。
为了确保这第八本土地证的效力，他专门到河北省国土资源厅再次查询，被告知有相关备案。半年后，他还拿到了一份“关于出让国有土地使用权的批复”。
值得注意的是，这份由滦平县人民政府出具的批复的落款是“2008年9月10日”，与张新峰签订土地使用权出让合同和获得第八本土地证的时间是同一天。
“我也不知道是怎么操作的。但这本土地证是有备案的。”张新峰说。
12月22日下午，中国青年报记者来到滦平县国土局，希望了解相关土地的备案情况，但国土局办公室的工作人员告诉记者，局长和分管副局长都不在，地籍股的负责人也出差了。
但最近，张新峰又陷入了烦恼。11月26日，滦平县国土局在《承德日报》上刊登土地拍卖公告，拍卖的地块就是碧霞山风景区内被认定为“基本农田”的那31.77亩土地。
“滦平县的很多领导让我在截止日期前去确认竞买资格，长山峪镇财政所还替我交了竞买保证金。”张新峰告诉记者，12月14日下午，他从公司拿到了保证金已交纳的票据，滦平县国土局的有关负责人让他务必去报名参加竞买。
尽管最后还是没确认竞买资格，但张新峰还是在拍卖当天来到了拍卖现场。
“我在大厅里转了15分钟，现场一个人也没有。”他说。
他不知道，这31.77亩的土地证何时能办下来。（实习生郝帅对本文亦有贡献）
